Dans les zones périurbaines, les parcelles agricoles et les espaces naturels sont régulièrement menacés par l’urbanisation. Le besoin d’équipements et de logements neufs peut pousser les communes à envisager leur mutation. Depuis une loi de 2005, les collectivités ont toutefois la possibilité de protéger ces terrains, en instaurant un périmètre de protection et de mise en valeur des espaces naturels et agricoles périurbains (PENAP). Ce dispositif s’inscrit dans une démarche écologique et durable. Il favorise la conservation des terres agricoles et des espaces naturels situés en périphérie des villes, et contribue à limiter l’étalement urbain. Définition, fonctionnement et conséquences, voici toutes les informations à connaître sur les PENAP.
Le PENAP : un outil pour protéger les terres agricoles et naturelles périurbaines
Les PENAP sont des espaces protégés à l’intérieur desquels les parcelles agricoles et naturelles font l’objet de mesures de conservation et d’aménagement spécifiques. Ils ont été créés en 2005, principalement pour lutter contre la pression foncière subie par les agriculteurs.
Qu’est-ce qu’un PENAP ?
Le PENAP est un outil de protection foncière. Il permet aux collectivités territoriales de pérenniser les espaces naturels et agricoles en les protégeant de l’urbanisation.
Issu de la loi relative au développement des territoires ruraux du 23 février 2005, ce dispositif est codifié aux articles L.113-16 et suivant du Code de l’urbanisme. Il se différencie des autres outils d’aménagement par son programme d’actions en faveur du monde rural et de la biodiversité. Sa création s’accompagne en effet toujours d’actions concrètes et ciblées.
Ainsi, les PENAP ne doivent pas être confondus avec les espaces naturels sensibles (ENS), dont le but est de protéger des parcelles naturelles (essentiellement non bâties) à fort enjeu écologique.
Les enjeux stratégiques du dispositif
Le PENAP s’inscrit dans une politique d’aménagement durable. Il promeut une consommation plus raisonnée des espaces non bâtis en périphérie des villes.
Les petites communes rurales sont particulièrement menacées par le phénomène d’étalement urbain. La pression foncière contraint de nombreux foyers à s’installer en dehors des villes. Dans ces zones, il n’est pas rare de voir des terres agricoles transformées en habitations, notamment par le biais d’opérations de lotissement.
Les PENAP poursuivent plusieurs objectifs :
- Protéger les terres agricoles et naturelles en les empêchant de devenir constructibles ;
- Maintenir l’activité agricole dans les zones périurbaines ;
- Protéger la biodiversité et créer des corridors écologiques ;
- Préserver des zones naturelles accessibles aux habitants, à proximité des villes.
Ces secteurs contribuent à améliorer le cadre de vie des habitants. Ils sont aussi en totale cohérence avec l’objectif zéro artificialisation nette issue de la loi climat et résilience de 2021.
Processus de création et effets juridiques des PENAP
La création d’un nouveau secteur de protection obéit à de nombreuses règles. Cet outil est l’aboutissement d’un long processus de concertation, associant tous les acteurs locaux publics et privés.
Les étapes de création d’un PENAP
Seules les parcelles situées à l’intérieur d’une zone naturelle (zone N) ou d’une zone agricole (zone A) d’un plan local d’urbanisme (PLU) ou d’un document équivalent peuvent en faire partie.
La création de ces secteurs d’aménagement relève de l’initiative de la collectivité compétente en matière de SCoT (Schéma de cohérence territoriale). Le projet peut donc être initié par le département, par un établissement public ou par un syndicat mixte compétent en matière de SCoT.
Le processus de création est encadré par les articles R.113-19 et suivants du Code de l’urbanisme. Il se décompose en plusieurs étapes :
- Il démarre par une phase de concertation avec les communes, les établissements publics, la SAFER, et les particuliers. Cette première phase permet de définir les grandes orientations du programme d’actions, et d’élaborer le zonage ;
- Le projet de périmètre est présenté aux communes afin de recueillir leur accord. Il est également transmis à divers organismes pour avis, notamment à la chambre d’agriculture.
- Le projet est ensuite soumis à une phase d’enquête publique.
- À l’issue de l’enquête publique, le PENAP peut être débattu au conseil départemental (ou équivalent), et être soumis au vote de l’assemblée.
- Son approbation fait l’objet d’une délibération.
Les effets juridiques du PENAP
La mise en œuvre de cette politique d’aménagement emporte de nombreuses conséquences juridiques. Le nouveau périmètre doit être compatible avec les orientations du SCoT, et il s’impose aux PLU à travers un rapport de conformité.
Les parcelles situées à l’intérieur de ce nouveau secteur ne peuvent pas muter. Elles ne peuvent plus être intégrées à la zone urbaine du plan local d’urbanisme ni à une future zone à urbaniser.
Cet outil étant destiné à faciliter les acquisitions foncières pour le département, il offre la possibilité de procéder à des expropriations ou de négocier avec les propriétaires selon une procédure à l’amiable. Le département peut également recourir au droit de préemption.
Le fonctionnement du droit de préemption dans les PENAP
Le droit de préemption est institué au bénéfice du département, et exercé par la SAFER (société d’aménagement foncier et d’établissement rural). Il permet à son titulaire d’acquérir des parcelles agricoles en bénéficiant d’un droit de priorité. En cas de vente, la SAFER peut préempter le terrain et se substituer à l’acquéreur initialement choisi par le propriétaire.
Avant de finaliser la cession, le notaire doit envoyer une déclaration d’intention d’aliéner (DIA) à la SAFER, qui la transmet ensuite au département. Le délai de purge du droit de préemption est de deux mois. En l’absence de réponse dans le temps imparti, le droit de préemption est considéré comme purgé. Le propriétaire peut alors vendre son terrain agricole dans les conditions prévues dans la DIA.
Comme c’est souvent le cas en matière de préemption, le droit de préemption en PENAP peut interagir avec d’autres droits de préemption : celui au titre de la protection des espaces naturels sensibles (ENS) et celui octroyé à la SAFER. Chaque procédure possède ses propres spécificités, et les conditions de mise en œuvre du droit de préemption en PENAP seul diffèrent de celles prévues pour préempter un terrain situé à la fois dans un PENAP et dans un espace naturel sensible.
Un dispositif au service des territoires et de leurs habitants
Le PENAP procure de nombreux avantages aux communes concernées, même s’il est parfois perçu comme une mesure contraignante par les propriétaires terriens.
Les avantages pour les territoires périurbains
Pour les collectivités locales, cette politique d’aménagement est un outil de protection renforcée. Il procure des moyens pour améliorer la gestion du territoire, notamment par la mise en place d’un droit de préemption.
Les parcelles situées à l’intérieur du périmètre sont inconstructibles, ce qui entraîne de facto une baisse de la spéculation et favorise l’installation de nouveaux agriculteurs. Cela permet au département de maîtriser l’évolution du foncier.
Au début du projet, le département établit un programme d’actions et définit les grandes orientations à déployer pour aménager les parcelles concernées, dans le respect des activités agricoles naturelles et forestières déjà en place.
Le PENAP est ainsi un véritable outil de dialogue avec les habitants. Il peut ouvrir la voie au développement de programmes de sensibilisation à l’agriculture, à la richesse des paysages et à la biodiversité. Il peut également prévoir d’instaurer des aides spécifiques pour favoriser l’installation des jeunes agriculteurs, ou aboutir à l’adoption de nouvelles conventions agricoles.
Les conséquences du dispositif pour les habitants
Pour les habitants de ces zones périphériques, la mise en œuvre d’un périmètre de protection peut être perçue comme une solution pour ralentir l’urbanisation, mais aussi comme une contrainte.
Ce programme a tendance à rassurer les agriculteurs, qui peuvent ainsi poursuivre leur activité sans craindre de voir leur exploitation menacée par un projet immobilier. Le maintien de l’agriculture est également un élément positif pour la population locale, souvent attachée au cadre de vie rural.
Pour certains propriétaires, le PENAP est une mesure contraignante, qui bloque la possibilité de voir leurs biens passer en zone constructible. Par ailleurs, il limite le droit de propriété et ralentit le processus de vente.
En cas de cession, le vendeur doit déposer une déclaration d’intention d’aliéner et patienter deux mois supplémentaires pour finaliser la transaction. Si le département décide de préempter, il se substitue à l’acquéreur initial et peut renégocier le prix de vente du bien.
Le PENAP est un outil de gestion et de protection foncière au service du développement durable. Il répond aux défis de l’urbanisation et de la croissance des territoires tout en préservant la qualité de vie des habitants.
