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Institué par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain du 13 décembre 2000[1], le périmètre de projet d’aménagement global (PAPAG), également appelé servitude d’attente de projet global, ou aire d’inconstructibilité, est une servitude d’urbanisme qui a pour effet, lorsqu’elle est adoptée par une commune ou un EPCI, de limiter, voire d’interdire de manière temporaire la constructibilité de terrains situés dans des zones U et AU d’un PLU. Ainsi, à l’instar de celle d’un sursis à statuer, l’approbation d’une telle servitude emporte comme conséquence que tout propriétaire d’une parcelle située à l’intérieur de ce périmètre peut se voir opposer un refus de permis de construire. Cette interdiction de construire existe en dépit du caractère urbanisé ou urbanisable de la zone
[1] Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains
LE REGIME JURIDIQUE
Compte tenu du caractère significatif de l’atteinte portée aux droits des propriétaires, le PAPAG, dont le régime juridique figure à l’article L151-41 5° du Code de l’urbanisme, répond à des conditions de mises en œuvre strictes :
Article L151-41 5° du Code de l’urbanisme
Dans les zones urbaines et à urbaniser, des servitudes interdisant, sous réserve d’une justification particulière, pour une durée au plus de cinq ans dans l’attente de l’approbation par la commune d’un projet d’aménagement global, les constructions ou installations d’une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement. Ces servitudes ne peuvent avoir pour effet d’interdire les travaux ayant pour objet l’adaptation, le changement de destination, la réfection ou l’extension limitée des constructions existantes.
La notion de justification particulière
Tout d’abord, le caractère légal d’un tel périmètre, et conséquemment son opposabilité, supposent que celui-ci soit motivé. En ce sens, le PAPAG devra trouver une justification particulière, laquelle sera expressément intégrée au PLU. Le caractère « particulier » de cette justification repose sur l’existence d’un projet d’aménagement global qui devra avoir été envisagé en cohérence avec les orientations du PADD. Par principe, à défaut d’une justification de telle nature l’approbation de la servitude de PAPAG serait jugée illégale. A titre d’exemple, a été jugée illégale l’approbation d’un PAPAG dans le but d’étudier le niveau de pollution du site et de la mise en œuvre de mesures de dépollution[2].
Pour autant dans les faits, cette condition ne se révèle pas aussi stricte qu’elle n’y paraît. En effet, on note d’une part le caractère extrêmement nébuleux de la condition de projet d’aménagement global qui bénéficie d’une grande souplesse quant à sa justification[3]. Par ailleurs, il apparaît qu’il n’est pas nécessaire que le projet soit engagé à un stade opérationnel[4], contrairement au PIG (Projet d’Intérêt Global) pour lequel des études préalables sont exigées, ni même que celui-ci n’ait fait l’objet d’une quelconque délibération. Autrement dit, il n’est pas impossible d’imaginer qu’un tel périmètre soit approuvé aux motifs d’un projet d’aménagement global qui ne verra jamais le jour, considérant que celui-ci n’est soumis à aucun objectif de réussite.
[2] CAA Lyon, 14 juin 2011, SARL PEFYRAIL c/ commune de Bellegarde sur Valserine
[3] Par exemple : CAA Versailles, 10 décembre 2015, SARL Cellamare France req. N° 13VE00168 : Pour « permettre une restructuration cohérente d’un secteur […] très hétérogène et de faible qualité en terme de paysage urbain »
[4] CAA Marseille, 06 octobre 2011, Cté urbaine Marseille Provence Métropole, n°09MA03212.
Un délai strict de 5 années maximum
Le PAPAG est une servitude d’urbanisme particulière puisqu’il est enfermé dans un délai strict. En effet, le délai de validité du PAPAG ne peut excéder 5ans.
Toutefois, le délai peut être modulé. Ainsi, rien n’empêche la collectivité créatrice du PAPAG de réduire le délai au cours de la validité du PAPAG ou de prévoir dès le départ une durée inférieure.
La flexibilité du délai du PAPAG s’explique par l’objet même de cette servitude, en effet ce périmètre est un temps de réflexion en vue d’une urbanisation harmonieuse et adaptée, il ne s’agit en aucun cas de donner la possibilité à une collectivité de bloquer, au détriment des propriétaires, la constructibilité de terrain. Les projets individuels ne peuvent être figés indéfiniment. Ainsi dans le cas d’une avancée plus rapide que le délai initialement contenu dans le règlement, la collectivité peut mettre en œuvre une modification du PLU afin d’ajuster la durée du PAPAG. Si des ajustements sont possibles, la pratique se révèle plus complexe. En effet, la théorie prévoit par le principe du parallélisme des procédures que seule une modification ou une révision du PLU peut entériner ou modifier un PAPAG. Au regard de la difficulté et du temps nécessaire à la révision ou modification d’un PLU il semble peu probable qu’au cours des 5 années cela se produise. En outre, il semble plus plausible que les collectivités attendent la fin du délai initial.
La surface plancher
Par ailleurs, le principe d’inconstructibilité découlant de l’instauration d’un PAPAG supporte certaines atténuations. En effet, les demandes d’autorisation d’urbanisme ne sauraient être refusées en deçà d’un seuil exprimé en surface de plancher. En apparence, cette condition semble limiter l’atteinte portée à la liberté de construire des propriétaires. Toutefois, il convient de préciser que le seuil fixé au sein du PLU peut tout à fait être égal à 0m², ce qui revient, dans ce cas, à approuver un principe d’inconstructibilité total au sein du périmètre défini. Pour autant, certaines constructions demeurent autorisées, tel est le cas des travaux d’adaptation notamment ou des extensions limitées de constructions existantes.
Enfin, la mise en œuvre d’une servitude de projet d’aménagement global suppose la détermination d’un périmètre lequel devra être inscrit dans les documents graphiques du PLU tel qu’illustré ci-après. S’il apparaît que le périmètre de la servitude retenu n’est pas nécessairement similaire au périmètre du projet in fine mis en œuvre, lequel peut tout à fait se révéler plus large que le premier, il convient de rassurer les propriétaires des parcelles limitrophes qui ne seront pas concernés par la règle d’inconstructibilité découlant du PAPAG.
EN PRATIQUE …
Concrètement le PAPAG est une servitude d’urbanisme issue exclusivement du PLU (ou PLUI), à ce titre on le retrouve dans trois documents.
NB : de fait, il est impossible d’instituer un PAPAG dans une carte communale ou pour une commune en RNU
Dans le Rapport de Présentation :
Dans la continuité de la fonction du rapport de présentation, ce dernier fait mention du PAPAG puisqu’il en justifie le contenu et le périmètre au regard des objectifs poursuivis par le PLU dans son ensemble. Si le rapport de présentation n’est pas un document opposable du PLU, une commune qui entend mettre en place un PAPAG ne peut se soustraire à le mentionner dans ce document. La forme quant à elle reste libre.
Dans le Règlement écrit :
En règle générale on retrouve les dispositions relatives au PAPAG dans la partie consacrée au zones Urbaines et A Urbaniser, on distingue un paragraphe spécifique qui précise la durée du PAPAG mais surtout la surface plancher de celui-ci.
C’est à travers le règlement écrit, seul document avec valeur juridique du PLU que le PAPAG devient applicable et opposable.
Dans les documents graphiques :
On le retrouve obligatoirement dans les documents graphiques du PLU, la plupart du temps dans le plan de zone, toutefois la collectivité peut créer un document graphique annexe réservé aux périmètres spécifiques ou au PAPAG lui-même.
Une fois le délai terminé seule une modification ou une révision du PLU peut conclure un PAPAG[5]. Le Projet peut alors être abouti et l’aménagement du territoire débute. En toute logique, chaque collectivité devrait voter la modification du PLU prévoyant la suppression du PAPAG. Encore une fois au regard des processus d’évolution des PLU, il est évident que nombre de collectivités ne procède pas à cette suppression formelle. Ainsi qu’advient-il d’un PAPAG dont le délai a expiré mais qui n’a pas été retiré des dispositions réglementaires du PLU ? Rien n’est prévu par le législateur à ce sujet. En principe les PAPAG ne devraient plus être appliqués, toutefois cela suppose de bien suivre les dates d’approbation initiale du PAPAG afin de savoir précisément à quelle date les effets de la servitude disparaissent.
En revanche, dans l’hypothèse où le PAPAG est supprimé (exemple du PAPAG de la Garrigue, PLU de Draguignan), selon les règles prévues par le code de l’urbanisme, les auteurs du PLU peuvent transformer ce périmètre. Rien ne semble s’opposer à ce que le périmètre du PAPAG supprimé redevienne, après modification du PLU, un nouveau PAPAG à condition de justifier sa mise en place.
Les collectivités disposent de plusieurs possibilités, puisqu’il existe d’autres outils pour contrôler la constructibilité et l’urbanisation de certains secteurs. En effet, dans le PLU de La Batie (73) le PAPAG est transformé en OAP. Cette servitude serait alors la prémisse d’un projet d’aménagement plus durable à intégrer dans le PLU
De plus, un certain nombre de garanties sont mises en œuvre au profit des propriétaires de parcelles situées au sein d’un périmètre d’une servitude de PAPAG. En ce sens, à l’instar d’un certain nombre de servitudes emportant un principe d’inconstructibilité, tel que l’emplacement réservé notamment, le propriétaire d’une parcelle située au sein d’un PAPAG peut entamer une procédure de délaissement au terme de laquelle deux options s’imposent : l’acquisition du terrain par le bénéficiaire du PAPAG ou l’inopposabilité des interdictions de construire.
[5] CCA Marseille 16 octobre 2016 association de défense des riverains du Puits de Tassier req. n°14MA02197
En conclusion…
Le PAPAG est une servitude d’urbanisme d’inconstructibilité relative aux zones U et AU du PLU ou PLUI au bénéfice de la collectivité. Il permet, dans un délai de 5ans maximum et sur un périmètre préalablement défini, d’interdire tout projet de constructions selon les conditions détaillées précédemment. A ce titre, il convient de préciser qu’il s’agit que d’une servitude temporaire qui ne peut en aucun cas être pérennisée sous cette forme.
Enfin, s’il apparaît que cette servitude emporte de lourdes conséquences, rappelons que son approbation fait l’objet d’une procédure longue et complexe puisqu’elle ne peut être instaurée qu’à l’occasion d’une approbation ou d’une modification du PLU. Comme toutes servitudes d’urbanisme le PAPAG peut être soumis au contrôle du juge administratif qui n’a pas hésité par le passé à encadrer au cas par cas les PAPAG mis en place.
