La protection des commerces

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Pour répondre et mettre en œuvre une politique globale de protection des commerces, les décideurs publics disposent d’un panel d’outils juridiques que nous allons étudier.
Après un bref historique des textes régulant l’activité commerciale, nous examinerons rapidement la législation de l’aménagement commercial, avant de nous attarder sur les outils mis à disposition dans le PLU pour œuvrer à la protection et à la diversité de l’offre commerciale.

Un bref historique …

La réglementation de l’implantation des équipements commerciaux remonte aux années 60, à travers une circulaire interministérielle du 24 août 1961 qui exigeait un minimum d’espaces affectés au commerce dans les nouveaux ensembles d’habitations. L’objectif affiché était de remédier au sous-équipement commercial.

La première grande loi instaurant une police administrative de l’implantation commerciale date du 27 décembre 1973 : la loi d’orientation du commerce et de l’artisanat, dite Loi « Royer », imposait la délivrance d’une autorisation spécifique pour tout projet commercial développant une surface donnée, autorisation distincte du permis de construire et délivrée par une commission départementale mixte (composée d’élus, de représentants des activités commerciales et des consommateurs), dénommée « commission d’urbanisme commerciale ».

La Loi « Raffarin » du 5 juillet 1996 abaisse notamment les seuils de surface des projets commerciaux auxquels étaient assujettis une autorisation d’exploitation commerciale. En 2008, la loi de modernisation de l’économie (LME) apporte quelques évolutions, avant que la loi relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises (ACTPE) du 18 juin 2014, dite Loi « Pinel », ne réforme en profondeur l’urbanisme commercial. Ce texte, qui a notamment renforcé le pouvoir des élus locaux en modifiant la composition des commissions départementales et nationales d’aménagement commercial, a permis d’intégrer la procédure d’aménagement commercial dans celle du permis de construire. Enfin, les dernières évolutions ont été introduites par la loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN) du 23 novembre 2018, avec notamment l’obligation d’établir un document d’aménagement artisanal et commercial (DAAC) dans le cadre du document d’orientation et d’objectifs du SCOT.

Les aménagements commerciaux

L’encadrement de l’aménagement commercial relève de trois procédures distinctes :

1. Projets nécessitant un permis de construire : l’avis est alors intégré à l’instruction du permis. Le maire transmet une copie de la demande de permis (comprenant un volet commercial) au secrétariat de la commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) qui devra émettre un avis positif ou négatif motivé (dans ce dernier cas, un recours en commission nationale de l’aménagement commercial (CNAC) est possible). Dans le cadre de cette procédure intégrée, le permis de construire tient lieu d’autorisation d’exploitation, et ne peut être délivré que si la CDAC ou la CNAC a émis un avis positif.
2. Projets ne nécessitant aucun permis de construire mais une autorisation d’exploitation commerciale (création d’un magasin de commerce de détail d’une surface de vente de plus de 1 000 m², création d’un « drive », …) : dans ce cas-là, c’est la CDAC ou la CNAC qui délivre l’autorisation d’exploitation, cette dernière étant valide pendant une durée de trois ans à compter de sa notification au demandeur. Depuis le 1^er janvier 2020, tout équipement commercial validé par une autorisation d’exploitation autonome ou par un permis de construire doit faire l’objet, avant l’ouverture au public, d’un certificat de conformité à l’autorisation délivrée, validé par le préfet.
3. Projets dont la surface de vente est inférieure à 1 000 m² situés dans des communes de moins de 20 000 habitants nécessitant un permis de construire : la commune ou l’EPCI compétent en matière d’urbanisme peut décider de mettre en œuvre la procédure facultative de saisine de la CDAC pour avis (avec possibilité de recours en CNAC). Dans ce cas-là, l’avis de la CDAC est un avis conforme (le permis ne peut être délivré en cas d’avis défavorable).

Quelle que soit la procédure, trois principes encadrent les décisions des commissions d’aménagement. En effet, les projets qui leur sont soumis doivent impérativement remplir des critères en matière d’aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs. En outre, et plus spécifiquement en matière d’urbanisme, les articles L 142-1 8° et 10° du Code de l’Urbanisme disposent que les projets d’équipements commerciaux soumis à autorisation d’exploitation, ou dont le permis de construire tient lieu d’autorisation commerciale, doivent être compatibles avec les dispositions du document d’orientation et d’objectifs du SCOT, ce dernier devant obligatoirement intégrer un document d’aménagement artisanal et commercial (DAAC) qui vise à déterminer les conditions d’implantation de certains équipements commerciaux de taille importante.

PLU et protection du commerce

Les outils régis par le PLU

Les documents d’urbanisme jouent donc un rôle important dans l’aménagement commercial. Attardons-nous maintenant plus longuement sur le PLU et ses outils en matière de protection et d’aménagement des commerces.

En effet, pour qu’une autorisation ou un permis soit accordé, encore faut-il que le PLU autorise l’activité dont elle fait l’objet. Cela passe tout d’abord par la zone dans laquelle se situe le tènement. Ainsi, les PLU définissent des zones urbaines, au sein desquelles on peut trouver des zones banalisées à dominante d’activités économiques ou commerciales en centre-ville, ainsi que des zones spécialisées ou monofonctionnelles à dominante d’activité commerciale, pour l’essentiel en périphérie des agglomérations. Bien évidemment, les commerces s’implanteront prioritairement dans ces zones. Cet essor du commerce d’enseignes dans les périphéries s’explique par les contraintes d’exploitation en centre-ville, la périurbanisation de l’habitat (entre 1970 et 2013, le développement des maisons individuelles en périphérie des villes a constitué près des deux tiers de l’augmentation du parc de logements), ainsi que des choix de politiques locales qui ont développé des zones commerciales périphériques.

Pour savoir si une activité constitue bien une activité commerciale au regard des règles d’urbanisme, les différents types de destinations des bâtiments sont définis par les règlements des PLU, en prenant comme références les articles R 151-27 à R 151-29 du Code de l’Urbanisme, dont les dispositions ont été précisées par l’arrêté ministériel du 10 novembre 2016. Ainsi, en ce qui concerne la destination « commerce et activités de service » d’un bâtiment, l’article R 151-28 dénombre les sous-destinations suivantes :  artisanat et commerce de détail, restauration, commerce de gros, activités de services où s’effectue l’accueil d’une clientèle, cinéma, hôtels, et autres hébergements touristiques.

A noter que dans le cas des PLU intercommunaux élaborés par un EPCI, et lorsqu’il n’existe pas de SCOT, les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) prévues par le PLU peuvent préciser les conditions d’implantation relatives aux équipements commerciaux et définir les localisations préférentielles des commerces.

En parallèle de ce zonage, le code de l’urbanisme introduit la notion de mixité fonctionnelle, qui permet aux auteurs des PLU de privilégier et/ou imposer un ou plusieurs types d’activités sur un secteur. Ainsi peuvent être créés des secteurs de préservation et de développement de la diversité commerciale. L’article L 151-16 du Code de l’Urbanisme les définit comme des « quartiers, îlots ou voies dans lesquels est préservée ou développée la diversité commerciale, notamment à travers les commerces de détail et de proximité ». Ces derniers permettent le maintien en centre-ville des commerces de détail et de proximité, et évitent aux habitants des quartiers ciblés de devoir se rendre en périphérie, très prisée par les grandes enseignes. Les prescriptions liées à l’existence de ces secteurs se traduisent par deux obligations principales :

1. Secteurs dans lesquels les rez-de-chaussée des constructions doivent être affectés aux destinations commerciales, et où les changements de destination (pour une transformation par exemple en un local d’habitation) sont interdits. Dans ces secteurs, sont autorisés uniquement certains types de sous-destinations définis par l’article R 151-28 du Code de l’Urbanisme vu précédemment.
2. Secteurs où des plafonds de surface commerciale sont établis (avec définition de zones à l’intérieur desquelles il est interdit de dépasser des seuils de surface de vente, là aussi afin de privilégier et préserver le petit commerce de détail et de proximité).

Le droit de préemption sur les fonds artisanaux, les fonds de commerce et les baux commerciaux

Cette réglementation met à disposition des élus des outils permettant le maintien des commerces à l’intérieur de certaines zones. En revanche, jusqu’en 2005, ils ne disposaient d’aucune prérogative pour protéger la diversité commerciale des quartiers. En effet, beaucoup d’entre eux constataient une uniformisation de certaines rues de leurs centres-villes à travers l’implantation inéluctable, compte tenu de l’inflation du prix des fonds de commerce et des droits au bail, de succursales et de franchises de grands réseaux. La conséquence immédiate résulte en l’éviction progressive, par exemple, des petits commerces de bouche. En réponse à cette préoccupation grandissante, la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises a instauré un droit de préemption sur les fonds artisanaux, les fonds de commerce et les baux commerciaux.

Attention
Ce texte a été complété par la loi LME du 4 août 2008 et la loi Pinel du 18 juin 2014, étendant notamment le droit de préemption aux terrains portant ou destinés à porter des commerces compris entre 300 et 1 000 m² de surface de vente. A noter que dans ce dernier cas, ces terrains peuvent déjà être concernés par le droit de préemption urbain. Par conséquent, les deux droits de préemption (urbain et « fonds de commerce ») devront être purgés.

Cet ajout de la loi LME s’explique par le fait que cette même loi a augmenté la superficie minimale d’assujettissement à autorisation de la CDAC, la faisant passer de 300 à 1000 m². Et même, si comme nous l’avons vu précédemment, les communes de moins de 20 000 habitants peuvent saisir pour avis la CDAC pour tout projet dont la surface de vente est comprise entre 300 et 1 000 m², les communes de plus de 20 000 habitants ne disposaient plus d’un outil de blocage. Le législateur a voulu remédier à ce problème en étendant le droit de préemption sur les fonds de commerce à ces terrains commerciaux.

Comment ce droit de préemption fonctionne-t-il ? Il est instauré par une délibération de la commune ou d’un EPCI, s’il lui a été délégué quel que soit le document d’urbanisme : PLU, carte communale ou RNU). Il s’applique dans un périmètre à l’intérieur duquel toutes les cessions de fonds artisanaux, de fonds de commerces, de baux commerciaux ou de terrains portant ou destinés à porter des commerces sont concernées par la purge du droit de préemption. Cette dernière s’effectue par l’intermédiaire d’une déclaration de cession envoyée en mairie. A compter de la réception, la commune dispose d’un délai de deux mois pour répondre.

Si elle décide de préempter, la commune doit, dans un délai de deux ans (ou trois en cas de mise en location gérance du fonds), rétrocéder le bien à une entreprise immatriculée au RCS ou au répertoire des métiers. Tant que cette rétrocession n’est pas intervenue, elle doit gérer ou faire gérer le fonds, payer le loyer du bail, éventuellement les salaires des employés. Sachant qu’elle peut, si elle le souhaite, recourir à la location-gérance.

La rétrocession s’opère en trois phases :

• Rédaction d’un cahier des charges avec a minima mention de l’affectation voulue par la commune et les conditions dans lesquelles l’acte de rétrocession peut être résilié en cas de non-respect des clauses du cahier des charges,
• Appel à candidature,
• Acte de rétrocession avec avis affiché en mairie faisant apparaître la désignation sommaire du fonds, du bail ou du terrain, le nom et la qualité du cessionnaire, ainsi que les conditions financières de l’opération.

Une telle préemption n’est donc pas sans contraintes, ni même certains risques, notamment financiers, pour la commune qui l’exerce. Ce qui fait de ce droit un outil extrêmement difficile à mettre en œuvre et qui ne répond qu’en partie aux objectifs ayant conduit à sa mise en place.

En conclusion …

On l’a vu, même s’il n’existe aucune recette miracle pour protéger les commerces, l’arsenal juridique à disposition des élus locaux leur permet de définir et mettre en place des politiques le plus souvent adaptées et modulables, en fonction des circonstances et des objectifs poursuivis. Cependant, la réglementation se doit d’évoluer. L’arrivée massive du e-commerce, notamment, et les (r)évolutions qu’il implique, parfaitement illustrées par la crise sanitaire que nous traversons, doivent conduire le législateur à repenser l’urbanisme commercial. Le Conseil économique, social et environnemental (Cese) a d’ailleurs été saisi en ce sens par le Premier Ministre en octobre 2020. Le 9 février 2021, le Cese a ainsi publié un avis dans lequel il présente notamment les principales évolutions du commerce depuis 20 ans, les effets de la crise sanitaire sur le commerce, ainsi que les défis induits par la transformation numérique du commerce. S’ensuivent 18 recommandations parmi lesquelles on peut citer :

• faciliter la mise en œuvre du droit de préemption lorsque le projet vise à une redynamisation commerciale ou à la résorption d’une friche commerciale (nous avons vu en effet qu’actuellement la mise en œuvre du droit de préemption s’avérait délicate),
• parmi les critères pris en compte dans les décisions des CDAC, introduire obligatoirement les conséquences économiques, sociales et environnementales, ainsi que les impacts en matière d’emploi et d’aménagement du territoire des projets soumis à examen,
• développer des outils incitatifs facilitant la restructuration/réhabilitation de locaux commerciaux et artisanaux, tels que la création de zones de revitalisation commerciale ouvrant des droits spécifiques aux investisseurs privés et publics portant des projets de développement de commerces de proximité,
• intégrer dans les documents et procédures d’urbanisme les conséquences du développement des pratiques commerciales liées à la numérisation (drive, retrait en magasin,…).

Toutes ces problématiques et préconisations constituent l’enjeu du « monde d’après ». Seule une politique globale pourra répondre aux défis relatifs à la diversité commerciale, à la désertification des centres-villes et à l’explosion du e-commerce. Et l’urbanisme y jouera, comme il le fait depuis près de 50 ans, un rôle fondamental.