Les droits de préemption en constructibilité limitée en RNU : la notion de PAU (Partie Actuellement Urbanisée)

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Vous êtes nombreux à vous interroger sur les droits de préemptions applicables dans une commune en RNU et plus particulièrement le cas de la SAFER pour la vente d’un terrain non bâti.

Dans les communes ne possédant aucun document d’urbanisme et étant en RNU, les règles de constructibilité sont fixées par le code de l’urbanisme. Le principe étant qu’une parcelle bâtie ou non, peut accueillir des constructions seulement dans les PAU (parties actuellement urbanisées) sauf cas très exceptionnels. Elles sont les zones urbanisables d’une carte communale. Afin de lutter contre le mitage, préserver les espaces ruraux mais également garantir la satisfaction des besoins en logement, la loi de décentralisation de l’urbanisme du 7 janvier 1983 a introduit la règle de constructibilité limitée au PAU. Dès lors, les nouvelles constructions peuvent être admises sur les terrains situés dans les PAU et interdites en dehors. Bien évidemment, un terrain en PAU ne garantit pas sa constructibilité. Il peut toujours y avoir d’autres limitations dues à la situation de la zone (inondation, glissement de terrain, …).

Définition

Cette notion de PAU n’a pas de définition juridique, qu’elle soit légale ou règlementaire. Au vu de la diversité de notre territoire, la notion des PAU est laissée à l’appréciation de l’autorité compétente locale. Dès lors, seule la DDT ou le maire (s’il en a la compétence) a le pouvoir de juger une parcelle en PAU ou non. Les critères d’appréciation se sont établis par la pratique et la jurisprudence administrative. Ces différents critères sont cumulatifs, certains étant plus important que d’autres :

• La distance par rapport au bourg : une distance limitée entre 50 et 100 mètres du bourg ou d’un hameau. Si la distance est importante, il ne faut pas favoriser l’extension linéaire mais se baser sur la géographie du secteur.
• La continuité avec le bourg ou le hameau en zone montagne : L’article L.122-5 du Code de l’Urbanisme précise que les constructions doivent s’effectuer « en continuité » des bourgs, villages ou hameaux. Il faut en être suffisamment proche pour que la forme urbaine soit continue ou perçue comme telle. En plus de la distance par rapport au bourg, la Loi Montagne sera plus permissive de classer le terrain en PAU en ce qu’elle va accorder plus facilement dans les « franges extérieurs » du bourg.
• La continuité avec les agglomérations et village existant en zone littoral : L’article L.121-8[1] du Code de l’urbanisme précise que « l’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants » et « en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d’eau ».
• La géographie du secteur : Cette notion se réfère aux éléments naturels ou non qui structurent le paysage (un chemin, un maillage bocager, un rideau d’arbres, un mur d’enceinte, …). Un terrain peut être hors PAU s’il se situe de l’autre côté d’un cours d’eau. L’idée est de retrouver les éléments de rupture dans l’urbanisation existante.
• Le nombre de constructions proches : un nombre suffisant de constructions ou d’habitations (4 ou 5 habitations peuvent suffire)
• La protection de l’activité agricole : Ce critère fait référence à la sauvegarde de l’activité agricole. Elle implique que l’on ne scinde pas de vastes ensembles agricoles. Ici, la DDT va essentiellement regarder si une parcelle est concernée par la PAC (Politique Agricole Commune) pour appuyer sa décision.
• La taille du terrain, la desserte par la voirie et les réseaux publics : La jurisprudence a fixé une limite de surface à 1 000 m². Par ailleurs, l’équipement d’un terrain en réseaux et sa desserte seront déterminants pour les terrains en limite du bourg. Ce critère, bien qu’important, n’est pas suffisant à lui seul.

Application

La notion de PAU peut être ainsi mise en corrélation avec la préemption de la SAFER. En effet, il est important de savoir si le bien en question est situé dans le périmètre d’une PAU ou non. L’article L.143-1 du CRPM précise qu’en dehors d’un document d’urbanisme, les terrains sont regardés comme à vocation agricole dans les secteurs ou parties non encore urbanisées. Dès lors une notification est nécessaire à la SAFER.

Pour aller plus loin :

Par ailleurs, concernant le droit de préemption urbain exercé par le préfet dans les communes carencées, la Loi ELAN a permis de maintenir ce droit dans les communes qui n’ont pas réussi à passer en PLU suite à la caducité de leur POS. L’article L.211-1 du CU dispose en effet que « le droit de préemption peut être institué ou rétabli par arrêté du représentant de l’État dans le département. Dans les parties actuellement urbanisées des communes couvertes par un plan d’occupation des sols devenu caduc en application de l’article L. 174-1, le droit de préemption prévu au deuxième alinéa de l’article L. 210-1 est maintenu. »

Force est de constater qu’il n’est plus possible de se baser sur l’ancien zonage du POS pour savoir si une DIA est nécessaire ou pas. Aussi bien le périmètre des PAU peut être plus vaste ou plus restreint que ce qu’indiquaient les zones urbaines et à urbaniser du POS.

Pour conclure, le manque de définition concrète des PAU rend la notion non seulement difficile à cerner, mais qui puis est, il est impossible de déterminer soi-même si une parcelle est dans le périmètre d’une PAU ou non, à moins d’être dans une zone fortement urbaine tel les dents creuses en centre-ville.

Finalement, seule l’appréciation de l’autorité compétente (la DDT) sur les critères sus-évoqués peut déterminer le caractère constructible de la parcelle. Le SCOT peut avoir une influence sur la constructibilité du terrain en ce qu’il fixe le nombre de permis autorisé par commune et par an.

Dès lors, seule la réponse d’un certificat d’urbanisme opérationnel peut affirmer la zone constructible du terrain. Il est fort dommageable de constater que la procédure est aussi lourde pour une simple information de zonage pour faire ou non la notification à la SAFER. La DDT ne possède pas de carte préétablie sur les zones en PAU, elle procède au cas par cas. D’ailleurs, elle conseille fortement aux communes de se prémunir d’un document d’urbanisme pour éviter d’une certaine façon cette insécurité juridique.

Certificat risques Argiles

Au terme de la loi ELAN et des décrets d’application apparus récemment, les articles L 112-21, L 112-22, L 112-23, R 112-5, R 112-6 et R 112-7 du code de la construction et de l’habitation prévoient que, lors de la vente d’un terrain non bâti constructible, une étude géotechnique préalable doit être fournie par le vendeur. Cette étude est annexée à la promesse de vente ou, à défaut de promesse, à l’acte authentique de vente. Elle doit être réalisée pour tout terrain situé dans une zone exposée au phénomène de mouvement de terrain différentiel consécutif à la sécheresse et à la réhydratation des sols dont l’exposition à ce phénomène est considérée comme moyenne ou forte.

Chez Terranota, nous vous fournissons un « certificat argile »,  annexé d’un plan afin de vous indiquer si une étude géotechnique est nécessaire à la vente.