La zone d’aménagement différé ou ZAD, est un secteur d’aménagement à l’intérieur duquel une commune dispose de prérogatives de gestion foncière. La création d’une ZAD entraîne l’ouverture d’un droit de préemption, autorisant son bénéficiaire à acquérir des biens immobiliers en priorité. L’objectif ? Conserver la maîtrise de certaines parcelles, en vue de la réalisation d’un projet d’aménagement à long terme. Définition, objectifs et mécanismes, voici comment fonctionne la zone d’aménagement différé.
La zone d’aménagement différé, un outil de lutte contre la spéculation foncière
La zone d’aménagement différé est un dispositif destiné à faciliter la constitution de réserves foncières, utilisables pour de futures opérations d’aménagement ou de construction. Il s’agit donc d’un outil foncier pour planifier des projets à long terme.
À l’intérieur de la ZAD, le bénéficiaire peut recourir au droit de préemption pour acquérir les biens immobiliers faisant l’objet d’une aliénation. Ainsi, cette procédure contribue à lutter contre la spéculation foncière, en empêchant les propriétaires fonciers d’augmenter le prix de vente des terrains suite à l’annonce d’un futur projet urbain.
La ZAD répond aux mêmes finalités que le droit de préemption urbain (DPU). Sa création peut notamment servir à :
- Concrétiser un projet urbain ;
- Créer ou agrandir des équipements publics ;
- Favoriser le développement d’activités économiques ou touristiques ;
- Lutter contre l’habitat insalubre ;
- Mettre en œuvre une opération de renouvellement urbain ;
- Sauvegarder ou mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti.
Malgré ces objectifs communs, la ZAD et le DPU restent deux procédures bien distinctes.
Le cadre juridique et les modalités de création d’une ZAD
La ZAD est un outil ancien, initié par la loi 26 juillet 1962 relative au droit de préemption dans les zones à urbaniser en priorité et dans les zones d’aménagement différé. Depuis, il a fait l’objet de plusieurs évolutions législatives, portées par la loi Alur du 24 mars 2014, et par la loi ÉLAN du 23 novembre 2018.
Les modalités de création d’une ZAD
La création d’une ZAD est l’aboutissement d’un processus de concertation entre l’État et les collectivités territoriales. Comme le précise l’article L.212-1 du Code de l’urbanisme, elle peut être créée :
- Par le préfet de département, de sa propre initiative ou sur proposition d’une commune ;
- Par un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre compétent pour l’élaboration du plan local d’urbanisme (PLU) ;
- Par un établissement public territorial membre de la métropole du Grand Paris, en dehors des périmètres délimités pour la mise en œuvre d’une opération d’intérêt métropolitain (OIM).
Quelle qu’en soit l’origine, la création d’une ZAD doit faire l’objet d’une décision motivée, et d’une consultation préalable de l’EPCI et des communes concernées.
Le droit de préemption y est effectif pour 6 ans et peut faire l’objet d’un renouvellement, en fonction de la temporalité de l’opération d’aménagement.
Les contours des périmètres de ZAD
Le champ d’action de la zone d’aménagement différé est très large. Elle peut être instaurée dans toutes les communes et dans toutes les zones du PLU. Elle s’applique aux terres agricoles, aux parcelles situées en zone naturelle, et aux terrains à urbaniser ou déjà urbanisés.
Le périmètre de la ZAD doit correspondre aux contours de l’opération d’aménagement. Il doit être clairement délimité dans l’acte de création de la ZAD. La superficie de la zone doit être proportionnelle aux besoins et à la pression foncière induits par le projet.
Lorsqu’il reçoit une proposition de ZAD de la part d’une commune, le préfet peut créer une pré-ZAD. Il prend alors un arrêté délimitant un périmètre provisoire pour bloquer la hausse des valeurs foncières pendant la phase de concertation du projet.
Prévue à l’article L.212-2-1 du Code de l’urbanisme, la pré-ZAD permet au préfet d’ouvrir immédiatement un droit de préemption, dans l’attente de la création du périmètre définitif de la ZAD.
Fonctionnement du droit de préemption dans les ZAD
La création d’une ZAD s’accompagne automatiquement de l’ouverture d’un droit de préemption, au bénéfice d’une entité publique (État, collectivité territoriale ou EPCI), d’un établissement public, ou d’un concessionnaire d’une opération d’aménagement.
Les conditions d’exercice de la préemption en ZAD
Le recours au droit de préemption ZAD doit faire l’objet d’une décision motivée, sans toutefois qu’il soit nécessaire de fournir une programmation détaillée du projet d’aménagement à l’origine de la création de la ZAD.
Pour vendre un terrain dans le périmètre d’une ZAD, le propriétaire doit déposer une déclaration d’intention d’aliéner à la mairie. Si le bénéficiaire de la ZAD décide de préempter, il doit obligatoirement consulter le service des domaines, pour recueillir son avis sur le prix de vente. En l’absence de réponse dans un délai de deux mois, le bien est libéré du droit de préemption.
En l’absence d’accord amiable entre le vendeur et le bénéficiaire du droit de préemption, le prix de vente est fixé par le juge de l’expropriation.
La ZAD et les autres droits de préemption
Lorsqu’une parcelle déjà soumise au droit de préemption renforcé ou simple est intégrée à un périmètre de ZAD ou de pré-ZAD, elle est automatiquement exclue du périmètre de DPU. La même règle s’applique lorsque le bien est concerné par une ZAD et un droit de préemption Safer.
Néanmoins, compte tenu de son champ d’application étendu, la ZAD se confronte régulièrement à d’autres droits de préemption. Dans ce cas, il convient de respecter une certaine hiérarchie entre les différents droits de préemption.
En cas de superposition de plusieurs périmètres de préemption, le vendeur doit transmettre une déclaration de cession à chaque entité concernée.
Avantages et limites des zones d’aménagement différé
La ZAD est un outil de préemption efficace pour lutter contre la spéculation foncière. Elle présente toutefois quelques limites.
La ZAD : un outil de maîtrise foncière accessible
La création d’une ZAD facilite la mise en œuvre des politiques d’aménagement du territoire. Ce secteur d’aménagement autorise les communes à préempter des biens en vue de réaliser un projet dont la programmation n’est pas encore définie.
Elle constitue un outil supplémentaire pour les communes qui souhaitent anticiper leur développement, tout en prenant le temps de construire un projet équilibré et adapté à leurs enjeux.
Cet outil de préemption contribue également à la stabilité des valeurs foncières, puisqu’il permet d’intervenir rapidement, dès le début du projet. La possibilité de créer un périmètre de pré-ZAD renforce l’agilité de ce dispositif, ouvert à toutes les communes, qu’elles soient dotées ou non d’un document de planification urbaine.
Une mise en œuvre complexe et coûteuse
La mise en œuvre d’une ZAD est complexe. Le droit de préemption ainsi créé est limité dans le temps, et doit être renouvelé tous les 6 ans. Par ailleurs, les réserves foncières constituées sont souvent diffuses, et nécessitent d’acquérir des parcelles supplémentaires pour créer un périmètre continu et adapté au projet.
Pour être pleinement efficace, la ZAD nécessite de disposer de moyens financiers conséquents. Les communes et les EPCI doivent en effet être en mesure d’acquérir les biens faisant l’objet d’une aliénation dans le périmètre de la ZAD. À défaut, le propriétaire reste libre de fixer le prix de vente de son bien, et de choisir son acquéreur.
Par ailleurs, les propriétaires d’un terrain situé en ZAD bénéficient d’un droit de délaissement. Ils peuvent mettre la commune en demeure d’acquérir leur bien sans délai. En cas de refus, elle perd son droit de préemption sur le bien.
La zone d’aménagement différé est un outil de préemption ancien, dont l’objectif est de contrôler la hausse des valeurs foncières dans un périmètre précis. Elle permet d’anticiper le développement d’un territoire, et de préparer un projet à long terme. Le manque de moyens des communes et la complexité du dispositif limitent cependant son efficacité.
