Le droit de préemption est un mécanisme juridique qui permet à son bénéficiaire d’interférer dans une transaction immobilière, afin d’acquérir un bien immobilier de façon prioritaire. Au fil du temps, le législateur a créé de nombreux outils de gestion foncière, reposant sur le pouvoir de préemption. Avec une conséquence inéluctable : des interactions de plus en plus fréquentes entre plusieurs droits de préemption. La loi définit parfois un ordre de priorité, mais ce n’est pas systématique. À charge pour le juge administratif et les collectivités locales de pallier cette difficulté. Voici ce que vous devez savoir sur la hiérarchie des droits de préemption.
Hiérarchisation des droits de préemption : une nécessité face à la multitude de procédures
La hiérarchie des droits de préemption est un concept juridique clé pour comprendre comment ces différents outils fonciers peuvent interagir, lorsqu’ils s’appliquent à un même bien immobilier. Une situation de plus en plus fréquente en raison du nombre croissant de droits de préemption.
Qu’est-ce que la hiérarchie des droits de préemption ?
Certains droits de préemption, comme le droit de préemption urbain et le droit de préemption en ZAD, ne peuvent pas coexister (article L.212-1 du Code de l’urbanisme) . Mais, souvent, les zones de préemption se superposent, et une propriété peut tout à fait être concernée par plusieurs droits de préemption.
Lorsque ces droits sont détenus par un même bénéficiaire (commune ou département le plus souvent), il appartient au titulaire de choisir le dispositif le plus adapté à la parcelle préemptée, en motivant sa décision.
Mais lorsque ces droits de préemption sont instaurés au bénéfice de plusieurs acteurs publics, chaque bénéficiaire peut manifester la volonté de préempter. Cette mise en concurrence peut engendrer une situation conflictuelle, et être une source de tensions entre la commune et le département, l’État ou la SAFER.
Afin de limiter les conflits, il est indispensable d’établir une hiérarchie entre ces différents mécanismes.
Quels sont les différents droits de préemption et leurs priorités respectives ?
Il existe plus d’une dizaine de droits de préemption applicables en France. Voici quelques exemples :
- Le droit de préemption urbain (DPU), institué au bénéfice de la commune. Il favorise le développement d’opérations immobilières d’intérêt général (construction d’écoles, de logements sociaux, de services publics). Certains biens étant exclus du DPU simple, il existe un mécanisme de DPU renforcé.
- Le droit de préemption commercial, destiné à maintenir le commerce et l’artisanat de proximité dans les villes.
- Le droit de préemption SAFER qui octroie aux sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural la possibilité de préempter des parcelles agricoles afin de les revendre à un agriculteur. Ce droit de préemption favorise le maintien de l’activité agricole en milieu rural.
- Le droit de préemption ENS, qui constitue une protection renforcée des espaces naturels sensibles. Attribué au département, et dans certains cas au Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres, il permet de préempter des parcelles non bâties à fort enjeu écologique, afin de les aménager, puis de les rendre accessibles au public.
- Le droit de préemption pour l’adaptation des territoires au recul du trait de côte, instauré récemment pour anticiper et accompagner l’érosion côtière. Il permet aux collectivités concernées de préempter les biens menacés par le recul du littoral afin de gérer leur occupation et leur éventuelle relocalisation.
- Le droit de préemption ressource en eau, qui vise à protéger les zones stratégiques pour l’approvisionnement en eau potable. Ce droit peut primer sur d’autres dispositifs fonciers, en fonction des priorités environnementales et sanitaires.
- Le droit de préemption dans le cadre des plans de prévention des risques technologiques (DP PPRT), qui permet aux collectivités d’acquérir des biens situés dans des zones à risque industriel majeur afin de limiter l’exposition des populations et d’organiser la relocalisation éventuelle des habitants.
- Le droit de préférence des propriétaires forestiers voisins, qui permet à un propriétaire de forêt de se porter acquéreur d’une parcelle boisée mise en vente si elle jouxte son domaine, afin de maintenir la cohérence des massifs forestiers.
- Les droits de préférence et de préemption de la commune, qui offrent aux municipalités la possibilité d’acquérir des biens fonciers stratégiques pour leurs projets d’aménagement ou la protection du patrimoine local.
- Le droit de préemption de l’État, qui peut s’appliquer dans certains cas spécifiques, notamment pour la préservation du patrimoine ou la réalisation de projets d’intérêt national.
- Le droit de préemption en ZAD, qui permet aux collectivités d’acquérir des terrains dans les zones d’aménagement différé en vue de futurs projets d’urbanisme ou d’aménagement public.
- Le droit de préemption PENAP, qui protège et valorise les espaces agricoles et naturels périurbains, en limitant leur artificialisation.
- Le droit de préemption pour la défense de la forêt contre l’incendie (DPDFCI), qui permet d’empêcher la fragmentation des forêts et favorise leur gestion en matière de prévention des incendies.
Avec la multiplication de ces dispositifs, la nécessité d’une hiérarchisation claire des droits de préemption est primordiale pour éviter les conflits entre les différents acteurs concernés.
Comment établir un ordre de priorité entre les différents droits de préemption ?
La hiérarchisation des différents droits de préemption découle de critères de priorisation objectifs. En l’absence de précision de la part du législateur, il appartient au juge administratif de se positionner en cas de recours.
Les critères de priorisation
La loi est le premier critère de priorisation. S’il n’existe pas de textes établissant clairement un ordre de priorité pour l’ensemble des droits de préemption, certaines lois instaurant un droit de préemption précisent également le positionnement de ce droit face à des dispositifs concurrents.
Ainsi, le droit de préemption SAFER et le droit de préemption ressource en eau s’effacent devant les droits de préemption octroyés à l’État ou aux collectivités locales. Lorsqu’ils sont en concurrence avec le droit de préemption dans les espaces naturels sensibles, le DPENS prime.
L**’identité du bénéficiaire joue également un rôle important**, dans la mesure où les droits de préemption publics sont prioritaires par rapport aux droits de préférence accordés à titre privé, notamment dans le cadre de cession de parcelles boisées.
La finalité du droit de préemption peut aussi être prise en compte. La protection de l’environnement étant une priorité nationale, les droits de préemption ayant un enjeu écologique peuvent primer sur les autres droits de préemption. Néanmoins, aucune disposition légale ou réglementaire ne l’affirme.
Le rôle du juge administratif pour arbitrer les conflits
La coexistence de plusieurs droits de préemption sur un même terrain est une source de conflit. Lorsqu’un bénéficiaire préempte et finalise la vente alors qu’un second bénéficiaire souhaitait également préempter, le bénéficiaire lésé peut intenter un recours contre la vente.
Dans ce cas, le juge administratif examine les fondements de chaque droit de préemption, et vérifie qu’ils ont été régulièrement instaurés et utilisés. Ainsi, une délibération de DPU renforcé insuffisamment motivée peut constituer un motif d’annulation de la vente.
L’enjeu de la préemption est également examiné, et le tribunal administratif privilégiera toujours l’intérêt général.
Hiérarchisation des droits de préemption : enjeux et bonnes pratiques
Face à l’accroissement du nombre de périmètres de préemption, il est nécessaire d’établir un ordre de priorité entre ces différents mécanismes. Mais en l’absence de cadre, quelques bonnes pratiques peuvent être mises en œuvre pour faciliter les transactions.
Les enjeux pour les propriétaires et les collectivités
Pour les collectivités comme pour les propriétaires, les enjeux sont nombreux. La hiérarchisation des droits de préemption est en effet essentielle pour fluidifier les transactions immobilières dans les zones concernées par plusieurs droits de préemption.
Une hiérarchie clairement identifiée permet ainsi de limiter les conflits dans l’application des droits de préemption. C’est aussi une nécessité pour assurer la sécurité juridique des opérations d’aliénation, et éviter tout risque de contestation ultérieure par un bénéficiaire qui n’aurait pas pu manifester sa volonté de préempter.
Les bonnes pratiques à adopter en cas de concurrence entre plusieurs droits de préemption
L’existence de nombreux droits de préemption doit inciter les notaires à faire preuve de la plus grande vigilance. Les transactions doivent être précédées d’une phase de recherche minutieuse (dans le plan local d’urbanisme et auprès des instances publiques), pour identifier l’ensemble des droits de préemption pouvant s’appliquer à un même bien immobilier.
La déclaration d’intention d’aliéner (DIA) doit être envoyée à tous les bénéficiaires, afin que chacun puisse préempter s’il le souhaite. La vente ne doit pas être finalisée avant l’expiration du délai légal de purge de chaque droit de préemption.
De leur côté, les bénéficiaires doivent privilégier la concertation et le dialogue, avant toute prise de décision. Une négociation à l’amiable entre les collectivités, l’État et les établissements publics peut permettre d’éviter une situation de blocage.
La hiérarchisation des droits de préemption est indispensable pour sécuriser et faciliter les transactions immobilières dans les secteurs concernés. En cas de superposition de plusieurs périmètres, le dialogue et la concertation doivent primer.
